Specyfika zatrudnienia w samorządach

Skomplikowany status prawny pracowników samorządowych

Pracownicy samorządowi to bardzo zróżnicowana grupa zawodowa, zatrudniona w podmiotach o różnorodnej strukturze organizacyjnej i prawnej. Z prawnego punktu widzenia należy odróżnić użycie pojęcia pracownika samorządowego w znaczeniu potocznym i prawnym. W pierwszym przypadku pracownikami samorządowymi nazywani są pracownicy wykonujący pracę na rzecz podmiotów stanowiących jednostki organizacyjne poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego – gminy, powiatu, województwa, ale także na rzecz podmiotów powiązanych z nimi funkcjonalnie lub majątkowo, np. spółki prawa handlowego, których jedynym wspólnikiem jest jednostka samorządu terytorialnego. Pojęcie pracownika samorządowego sensu stricto, można rzec normatywne, zostało pośrednio zdefiniowane w ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 530; zwanej dalej „ustawą”). Zgodnie z art. 2 ustawy jej przepisy stosuje się do pracowników samorządowych zatrudnionych w wymienionych w nim podmiotach.

Spółki prawa handlowego

Oznacza to, że przepisów ustawy o pracownikach samorządowych nie stosuje się na przykład do pracowników zatrudnionych w spółkach prawa handlowego utworzonych przez gminę. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie i – jak wskazuje doświadczenie kształtowania się struktury organizacyjnej podmiotów prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego – może stać się przedmiotem nieporozumień, a wręcz sporów na linii pracownik – pracodawca. Często zachodziła bowiem sytuacja, że pracodawca aktualnie działający w formie spółki prawa handlowego wcześniej stanowił jednostkę organizacyjną gminy. Status prawny pracownika, związany z tego rodzaju przekształceniem, ulega istotnej zmianie, która często spotyka się z niezrozumieniem strony pracowniczej.

Pracownicy tego rodzaju podmiotu zostają wyłączeni spod regulacji ustawy o pracownikach samorządowych, gwarantującej im określony poziom wynagrodzeń oraz inne świadczenia, a także przestają się mieścić w zakresie podmiotowym ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1872). Kwestia skutecznego dostosowania indywidualnych stosunków pracy do wprowadzanych zmian wymaga każdorazowo szczegółowej analizy, w kontekście często pogarszającej się sytuacji pracownika.

Odmienny zakres praw i obowiązków

Dalsze skomplikowanie statusu prawnego pracownika samorządowego wynika z treści art. 3 ustawy, zgodnie z którym przepisów ustawy nie stosuje się do pracowników zatrudnionych w jednostkach wymienionych w art. 2, których status prawny określają odrębne przepisy. Istnieje bowiem szereg aktów prawnych regulujących w sposób szczególny zakres praw i obowiązków określonej grupy pracowników, którzy mimo zatrudnienia w podmiotach wskazanych w art. 2 ustawy, nie są objęci regulacjami ustawy o pracownikach samorządowych. Klasycznym przykładem tego rodzaju grupy zawodowej są nauczyciele, którzy w pierwszej kolejności objęci są regulacjami ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1762 z późn.zm.). Co istotne, ustawodawca nie przyjął jednolitego schematu. Zgodnie z którym w przypadku nieuregulowania pewnych kwestii w przepisach odrębnych niejako automatycznie następuje powrót do regulacji ustawy o pracownikach samorządowych. Regulacje szczególne mogą więc samodzielnie wprowadzać odwołanie do innych przepisów.

Przepisy prawa

Z punktu widzenia praktyki i przejrzystości przepisów prawa przyjmowane są niestety różne rozwiązania. W przypadku wspomnianej Karty Nauczyciela art. 91c ust. 1 stanowi, że w zakresie spraw wynikających ze stosunku pracy, nieuregulowanych przepisami ustawy mają zastosowanie przepisy Kodeksu pracy. Ustawodawca statuuje więc zasadę, że status prawny tej grupy zawodowej regulują przepisy Karty Nauczyciela. A w sprawach nieuregulowanych konieczne jest odwołanie się nie do pragmatyki służbowej pracowników samorządowych, ale bezpośrednio do ogólnych regulacji Kodeksu pracy. Niemniej jednak zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1082 z późn.zm.) status prawny pracowników niebędących nauczycielami, zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, z wyjątkiem osób, o których mowa w art. 15, określają przepisy o pracownikach samorządowych. Oznacza to, że zróżnicowanie statusu prawnego pracowników może nastąpić nawet w przypadku zatrudnienia u tego samego pracodawcy.

Ustawa o pomocy społecznej

Zupełnie inny model określenia wzajemnych praw i obowiązków przyjęty został przykładowo w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2268 z późn.zm.) w stosunku do grupy pracowników socjalnych. W tym przypadku również w pierwszej kolejności zastosowanie znajduje regulacja odrębna, tj. ustawa o pomocy społecznej. Niemniej w art. 123 ustawy wskazano, że prawa i obowiązki pracowników zatrudnionych w samorządowych jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej regulują przepisy o pracownikach samorządowych. W tym przypadku ustawodawca odsyła do stosowania pragmatyki służbowej – ustawy o pracownikach samorządowych, a ta z kolei w art. 43 ust. 1 w sprawach nieuregulowanych przewiduje odwołanie do przepisów Kodeksu pracy. Mamy tu więc do czynienia z sytuacją, w której do pracownika mogą znajdować zastosowanie aż trzy akty prawne.

Odmienne modele rodzą daleko idące skutki na gruncie pracowniczym. Wynika z nich bowiem, że w każdej sytuacji zarówno pracodawca, jak i pracownik, ale także m.in. organy kontroli. W tym inspektor pracy, muszą w pierwszej kolejności w prawidłowy sposób określić status prawny danego pracownika, który determinowany jest konkretnymi przepisami prawa znajdującymi do niego zastosowanie. Dokonanie błędnej kwalifikacji może prowadzić do nieprawidłowości w określeniu wzajemnych praw i obowiązków stron stosunku pracy. Sytuacja poszczególnych grup pracowników może być w tym zakresie zróżnicowana nawet w ramach zatrudnienia u tego samego pracodawcy.

Galeria