Główny Inspektor Pracy o zamianie umów cywilnoprawnych na etaty

Wykład w ramach webinaru „Quo vadis, inspekcjo?”

Państwowa Inspekcja Pracy, zgodnie z ustawą ustrojową, jest powołana do kontroli i nadzoru przestrzegania przepisów prawa pracy, w tym bezpieczeństwa i higieny pracy oraz legalności zatrudnienia.

Geneza inspekcji pracy sięga XIX wieku. Pierwsza inspekcja pracy powstała w 1833 roku w kapitalistycznej Anglii. Polska nie istniała wówczas na mapie Europy. Inspekcja pracy powstała u nas po odzyskaniu niepodległości w roku 1919 i obecnie, w 2024 roku, obchodzimy 105. urodziny.

Bardzo lubię czytać wspomnienia głównych inspektorów, inspektorów pracy z dwudziestolecia międzywojennego, więc pozwolę sobie przytoczyć jeden z moich ulubionych cytatów, który pokazuje, że  problemy, przed którymi staje inspekcja pracy w Polsce, są ciągle takie same i upływ czasu niczego nie zmienia. Główny inspektor pracy Marian Klott, pełniący tę funkcję przez blisko 20 lat, do wybuchu II wojny światowej, w jednym ze sprawozdań napisał:

„Nie ma takiego aktu ustawodawczego w zakresie spraw społecznych, który by nie obciążał inspektorów pracy coraz to nowymi pracami na coraz to nowych odcinkach. Jeżeli inspektor pracy ma mieć przed sobą jakąś perspektywę awansu, dojścia do jakiejś niezależności w życiu osobistym i społecznym, to nie można człowiekowi, od którego wymaga się wiedzy technicznej, ekonomicznej, sądowej, hartu, taktu, inicjatywy, odwagi, jako szczyt kariery zaproponować 260 zł miesięcznie”.

Niestety te słowa są wciąż aktualne. Marian Klott mówił też, że inspektor pracy nie jest urzędnikiem, to jest najwyższy typ idealisty, najwyższy typ społecznika. I chociaż upłynęło 105 lat, misja Państwowej Inspekcji Pracy nie uległa zmianie.

Dlatego, żeby tę misję skutecznie realizować, musimy być wyposażeni w odpowiednie narzędzia, środki prawne pozwalające na realizowanie zadań, które stoją przed Państwową Inspekcją Pracy. A jednym z takich zadań jest reagowanie na zawieranie umów cywilnoprawnych w warunkach charakterystycznych dla stosunku pracy. Obecnie nasza ustawa pozwala nam na kierowanie wystąpień, ale wnioski w nich zawarte nie mają charakteru władczego. Możemy również kierować polecenia. Poza tym możemy wnosić powództwa do sądu pracy na rzecz osoby zainteresowanej, nawet wbrew jej woli. Możemy się przyłączać do takiego postępowania, możemy być pełnomocnikiem pracownika.

Kolejną instytucją przysługującą inspektorowi pracy, który chce przeciwdziałać patologiom związanym z naruszeniem przepisów zawartych w artykule 22 Kodeksu pracy, jest ściganie wykroczeń na zasadach określonych w Kodeksie postępowania wykroczeniowego i udział w sprawach o wykroczenia w charakterze oskarżyciela publicznego. Ostatnią zaś możliwością, którą mógłby wykorzystać inspektor pracy, jest złożenie zawiadomienia o przestępstwie z artykułu 218 paragraf 1 Kodeksu karnego – czyli złośliwe lub uporczywe naruszanie praw pracownika – i udział w tych sprawach w charakterze oskarżyciela posiłkowego.

Kontrola

Oczywiście, aby inspektor pracy mógł skorzystać z możliwości, które przewiduje ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy, musi najpierw przeprowadzić kontrolę. Kontrola, w przeciwieństwie do procesu sądowego, charakteryzuje się tym, że co do zasady inspektorzy działają szybko. Czas przeznaczony na kontrolę to zazwyczaj kilkanaście dni. Co ważne, osoby składające skargi nie muszą brać udziału w postępowaniu kontrolnym, to inspektor pracy bierze na swoje barki cały ciężar dokonania ustaleń. Natomiast w procesie sądowym zaangażowanie strony jest wymagane.

Dla osób szukających pomocy u Państwowej Inspekcji Pracy istotne jest także to, że zainicjowanie naszych czynności ma charakter odformalizowany. Mam na myśli to, że napisanie pozwu, czyli kwalifikowanego pisma procesowego, wymaga jednak dużego zaangażowania. Procedura cywilna wprowadza określone wymogi, które trzeba spełnić, żeby nadać bieg pismu procesowemu. Natomiast w przypadku złożenia do nas skargi, pisma z prośbą o pomoc, wystarczy napisać je własnymi słowami. Tak, jak się umie. Nie ma tutaj żadnych skomplikowanych rygorów formalnych jak w procedurze cywilnej. Oczywiście, przyjmuje się, że pismo powinno spełniać warunki skarżącego, ale tu chodzi jedynie o podstawowe informacje.

Z naszych sprawozdań wynika, że to właśnie polecenia i wystąpienia są najczęściej stosowanymi środkami prawnymi w reakcji na nieprawidłowo zawartą umowę cywilnoprawną, czyli taką, która została zawarta w warunkach charakterystycznych dla stosunku pracy. I tutaj pojawia się jeszcze jedna różnica między kontrolą a postępowaniem sądowym: nasz środek w postaci wystąpienia lub polecenia jest dużo szybszy, bardziej efektywny dla skarżącego, jeżeli mówimy o efekcie w postaci uzyskania umowy o pracę. Procesy sądowe, jak wszyscy wiemy, trwają niestety bardzo długo, niekiedy wiele lat. Natomiast, jeżeli inspektorowi pracy uda się skierować wniosek i pozyskać umowę o pracę, działanie zakończy się w ciągu kilku miesięcy.

Wystąpienie

Oczywiście musimy pamiętać, że wystąpienie jest środkiem o charakterze niewładczym. Nie nakłada ono na podmiot kontrolowany, na pracodawcę, obowiązku wykonania zawartego w nim wniosku. To właśnie odróżnia je od decyzji administracyjnej, która ma charakter władczy i rodzi obowiązek wypełnienia przez kontrolowanego. Ale ten niewładczy środek w postaci wniosku zawartego w wystąpieniu przynosi efekty – w 2023 roku 1387 osób uzyskało umowę o pracę na skutek złożonych wniosków, a kolejne 189 osób dostało umowę o pracę na skutek 98 wydanych poleceń.

Skoro jest to środek niewładczy, to wyłącznie zasługą inspektorów pracy jest to, że udało się przekonać pracodawcę do zmiany kwalifikacji prawnej umowy. To świadczy o profesjonalizmie inspektorów pracy, ich umiejętności perswazji oraz znajomości przepisów prawa. To jest bardzo duży sukces inspektorów pracy.

Moglibyśmy godzinami debatować i zastanawiać się nad tym, czy wystąpienie jest korzystne, czy niekorzystne z punktu widzenia instytucji kontrolnej, skoro nie ma charakteru władczego, a jednak przynosi wymierne efekty. W doktrynie prawniczej trwa spór co do tej władczości. Warto wspomnieć w tym miejscu, że chociażby profesor Sobczyk twierdzi, że wystąpienie wtedy, kiedy zawiera rozstrzygnięcie merytoryczne, chociażby takie, żeby naliczyć i wypłacić ekwiwalent pieniężny czy wydać świadectwo pracy, to ma charakter decyzji administracyjnej, od której przysługuje prawo odwołania do drugiej instancji i w konsekwencji do sądu administracyjnego. Warto zwrócić uwagę, że podmiot kontrolowany ma obowiązek w terminie 30 dni poinformować o sposobie realizacji wniosku zawartego w wystąpieniu.