Wystąpienie, nakaz i decyzja zmieniająca kontrakt na etat, czyli sposoby na wzmocnienie skuteczności inspektorów pracy

Wracając do naszej skuteczności, możemy sobie zadać pytanie: czy na pewno w ręku inspektora, który jest po raz pierwszy w zakładzie pracy albo który spotyka się z pracodawcą po raz kolejny, ale po raz pierwszy dotyka pewnego zagadnienia z zakresu ochrony pracy, dla efektywnego działania, dla skuteczności na pewno jest niezbędne narzędzie w postaci decyzji administracyjnej?

To wiąże się trochę ze sposobem dokumentowania wyników kontroli, z ilością dokumentów, które tworzy inspektor pracy. Przywykliśmy do pewnych tradycyjnych form, mamy dokumenty związane z postępowaniem kontrolnym, protokół kontroli, nakaz, wystąpienie. A być może wystarczyłoby zawrzeć wszystkie zagadnienia ujmowane w tych dokumentach w jednym? Być może, korzystając z doświadczeń innych inspekcji pracy w Unii Europejskiej, warto byłoby się zastanowić, czy podział na nakazy i wystąpienia, do którego tak przywykliśmy przez ponad 40 lat, jest słuszny. Być może w dzisiejszych czasach środki oddziaływania o charakterze niewładczym, ale zagrożone pewną i dolegliwą sankcją w przypadku ich nieposzanowania, byłyby lepszym sposobem reagowania przez inspektora na stwierdzone w czasie kontroli nieprawidłowości.

Łukasz Sztych, zastępca okręgowego inspektora pracy w Olsztynie: Nie pozostaje mi nic innego, jak zgodzić się z moim przedmówcą. Prowadziłem kiedyś badania odnoszące się właśnie do środków prawnych, jakimi dysponuje inspektor pracy. Badałem je w kontekście skuteczności egzekwowania wynagrodzeń w naszym systemie prawnym. Niestety tezę, którą sobie postawiłem, czy środki, którymi dysponuje inspektor pracy, są na tyle skuteczne, żeby egzekwować przestrzeganie przepisów o wynagrodzeniach, zweryfikowałem negatywnie: nie są na tyle skutecznie, aby egzekwować przepisy o wynagrodzeniach.

Statystyki prowadzone w Państwowej Inspekcji Pracy wykazują jednak, że w większości przypadków pracodawcy realizują wnioski z wystąpienia. Przybliżmy, o co właściwie w tym wszystkim chodzi. Powstał spór doktrynalny o wystąpienie, które jest niewładczym środkiem oddziaływania na pracodawcę. Jaka w związku z tym jest tak naprawdę jego moc wiążąca? Zgodnie z ustawą o Państwowej Inspekcji Pracy, pracodawca ma obowiązek poinformowania w ciągu 30 dni o terminie i sposobie realizacji wniosku. I doktryna spiera się, czy wystarczy odpisać, że się coś zrealizowało, czy może w ogóle nic nie odpowiadać.

Ja uważam, że wystąpienie i skutek w postaci tego, że pracodawcy jednak realizują ten wniosek, wynika z autorytetu inspektora pracy.

Powinniśmy zmierzać do wprowadzenia jakichś przepisów, które będą dawały instrumenty do tego, że trzeba takie wystąpienie zrealizować. Nie mówię o czymś bezwzględnym, tak jak przy decyzji w wykonaniu, tylko żeby na przykład wprowadzić jako wykroczenie owo niepoinformowanie w ciągu 30 dni o terminie i sposobie realizacji. To będzie dawało przeświadczenie, że jednak trzeba coś zrobić.

dr Eliza Maniewska, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego: W ogóle problem środków, jakimi dysponuje inspektor, ich skuteczności, wbrew pozorom nie jest wycinkowy. To problem systemowy. Proszę mnie poprawić, jeżeli popełniam błąd, ale – idąc od początku – nakaz jest zarezerwowany dla sfery bezpiecznej i higienicznej pracy, prawda? Czyli dobro chronione to życie i zdrowie, będące także w hierarchii dóbr na najwyższym miejscu. Tu nie ma wątpliwości.

Zgadzam się z przedmówcami, że być może dużo bardziej efektywne, również w sferze dotyczącej bhp, byłoby najpierw danie szansy kontrolowanemu podmiotowi, żeby sam naprawił to, co jest do naprawienia, a dopiero potem wkraczanie z silniejszym środkiem.

Trzeba się zastanowić, czy uprawnienie inspektora pracy wynikające z Kodeksu postępowania cywilnego nie powinno być jednak wyraźnie rozszerzone również o ustalenie treści stosunku pracy.

Nie oszukujmy się i nie bądźmy hipokrytami, najważniejszą kwestią z punktu widzenia prawa pracy jest to, żeby w ogóle było wiadomo, czy my jesteśmy w stosunku pracy, czy nie. Bo od tego zależy, czego możemy się domagać. Oczywiście nie mówię tu o sferze bhp, która jest zunifikowana wobec wszystkich wykonawców pracy. Ale za tym musi iść również silny, procesowy, skuteczny środek. Żeby inspektor pracy w sposób łatwy, nieobciążający od strony operacyjnej, mógł egzekwować ochronę pracy z artykułu 24 Konstytucji w drodze przymusu państwowego realnego! Ani jeden, ani drugi środek nie jest do wyrzucenia, tylko do mądrego pogodzenia.

Marcin Stanecki: To prawda, że wnioski w wystąpieniach są wykonywane, co wynika z tego, że inspektorzy mają autorytet i umieją przekonywać. Bo to jest najważniejsze – budowanie szacunku wśród pracodawców i przekonywanie ich, że chcemy, by prawo było przestrzegane. Takie miękkie działania inspektora są bardzo ważne. Pani doktor wspomniała, że nakazy mają chronić ludzi. Ale przecież wnioski w wystąpieniu pośrednio również chronią, bo jeżeli skierowałem wnioski o to, żeby przestrzegać odpoczynków dobowych i tygodniowych, to one są bezpośrednio związane z bezpieczeństwem i higieną pracy. Jeżeli ktoś nie ma zapewnionych tych odpoczynków, naraża na szwank swoje zdrowie i życie.

Wypadek z powodu przemęczenia

Z powodu przemęczenia może dojść do wypadku, więc te wnioski w wystąpieniach są ważne. Są ważne dla osób, które zwracają się o pomoc do Państwowej Inspekcji Pracy, chociażby dla tych, które nie dostały świadectwa pracy. Gdyby skierowały sprawę na drogę sądową, czekałyby dwa, w Warszawie może nawet trzy lata. My jako inspektorzy potrafimy to świadectwo pracy zorganizować w zdecydowanie krótszym czasie. I to jest rzeczywista pomoc. Bo świadectwo jest niezbędne ludziom, żeby mogli się gdzieś zatrudnić czy nawet zarejestrować w urzędzie pracy, gdzie ten dokument jest wymagany. Zastanawiam się też nad wypowiedzią pana Łukasza, że może warto rozważyć wariant karania za to, że ktoś nie wykonał wniosku zawartego w wystąpieniu.

Chciałbym jeszcze nawiązać do dawania szansy. Z własnych doświadczeń mogę powiedzieć, że dawanie szansy bardzo, bardzo rzadko się sprawdza. Oczywiście były takie podmioty, które dawały słowo honoru, że jak ich nie ukażemy, nie wydamy środków, to one w krótkim terminie wykonają wszystko, co trzeba i doprowadzą stan do porządku. Ale zdecydowana większość niestety nadużywała naszej dobrej woli. Chcę się tu trochę usprawiedliwić, że my podchodzimy nieufnie, bo same podmioty, które kontrolujemy, uczą nas tej nieufności.

Michał Wyszkowski: W wypowiedzi pani dr Maniewskiej wybrzmiało coś istotnego, a podkreślę, jest to osoba, która ogląda Państwową Inspekcję Pracy z zewnątrz. Mówiła pani o łatwości operacyjnej w zastosowaniu środków prawnych przez inspektora pracy. Myślę, że w reformie naszej instytucji istotne byłoby przyjrzenie się nie tylko samym środkom prawnym – temu, na ile nakaz czy wystąpienie są skuteczne jako środek prawny o pewnej charakterystyce pod kątem prawa administracyjnego – ale właśnie łatwości operacyjnej w stosowaniu środków prawnych. Nie chodzi tutaj o wyposażenie inspektora pracy w środki o pewnym charakterze prawnym, ale o skuteczność, efektywność działania, której wszyscy oczekują od Państwowej Inspekcji Pracy.

Marcin Stanecki: To teraz zadam kluczowe pytanie. Decyzja przekształcająca umowy cywilnoprawne w umowę o pracę – czy powinniśmy to wprowadzić jako skuteczne narzędzie przeciwdziałania nadużywaniu umów cywilnoprawnych?

Eliza Maniewska: To jest bardzo wrażliwy temat. Z całą pewnością w tej materii trzeba coś zrobić i to bardzo szybko. Pytanie, czy ma być to rzeczywiście decyzja, którą będzie wydawał inspektor pracy. I jak to się będzie wpisywało w cały system prawny, w szczególności w podział na prawo prywatne i publiczne, z uwzględnieniem zasady wolności nawiązywania stosunku pracy i poszanowania woli stron? Uważam, że uwaga powinna być skierowana na taki środek, żeby inspektor mógł zainicjować bardzo szybkie działanie sądu. Czyli, krótko mówiąc, pozew w postępowaniu nakazowym. Do tego powinien być dołączony, jako środek prawny, odwrócony ciężar dowodu, jakiś element domniemania, żeby pracodawca miał możliwość naprawienia sytuacji.

Na pewno w tej materii trzeba coś zrobić. Ale czy to ma być decyzja administracyjna? Mam w tym zakresie wątpliwości. Na to też są recepty, jak odpowiednia zmiana pozycji inspektora pracy w postępowaniu cywilnym, rozbudowanie postępowania odrębnego w sprawach z zakresu prawa pracy w postępowanie nakazowe, które będzie mogło być inicjowane przez inspektora pracy mającego pozycję gwaranta ochrony interesu publicznego bez reprezentowania żadnej strony. Pracownik ma uprawnienie wejścia do postępowania, czy to w charakterze interwenienta, czy to zainteresowanej strony. To naprawdę można rozbudować. A potem sąd wydaje wyrok zgodnie z Kodeksem cywilnym.

Mamy tu konstrukcję prawną przejrzystą też od strony prawa materialnego. Pracodawca się z tym nie zgadza? Składa sprzeciw. I na nim spoczywa ciężar dowodu. Myślę, że to jest operacyjnie lepsze.

Trzeba to naprawdę zrobić mądrze. Jestem zdecydowanie za tym, żeby skończyć z hipokryzją i zacząć się tym zajmować na poważnie. Nie może być tak, że gospodarka zawsze jest ważniejsza od ochrony socjalnej i że rozwój gospodarczy, fiskalne interesy zawsze odbywają się kosztem zwykłych ludzi. Może to zbyt mocno powiedziane, ale ja się po prostu angażuję w to, co robię, i w to, co mówię.

Galeria